การผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาทางปกครองเมื่อค่าปรับจะเกินร้อยละสิบ 

สัญญาทางปกครอง : การใช้ดุลพินิจผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาทางปกครองกรณีค่าปรับจะเกินร้อยละ 10

กฎหมายที่เกี่ยวข้อง

ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 131 (ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ข้อ 183)

เมื่อคดีนี้เป็นข้อพิพาทตามสัญญาจ้างเหมาปรับปรุงทางเดินเท้าและปรับปรุงภูมิทัศน์ระหว่างเทศบาลนคร (ผู้ถูกฟ้องคดี) กับผู้ฟ้องคดี อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งมีข้อกําหนดในสัญญาเรื่องเบี้ยปรับด้วย การพิจารณาในส่วนที่เกี่ยวกับเบี้ยปรับ ศาลจึงชอบที่จะ นําเอาบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ในส่วนที่ว่าด้วยเบี้ยปรับมาใช้บังคับได้ โดยอนุโลม สําหรับข้อ 131 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหาร ราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 นั้น เป็นเพียงการกําหนดหลักเกณฑ์เบื้องต้นในการที่หน่วยงานของรัฐใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาเพื่อไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาตามอําเภอใจ โดยการนําเงินค่าปรับจํานวนร้อยละสิบของวงเงินค่าพัสดุหรือค่าจ้างมาเป็นหลักเกณฑ์หนึ่งเพื่อประกอบการพิจารณาบอกเลิกสัญญาเท่านั้น แต่มิได้หมายความว่าค่าปรับตามสัญญาจะต้องจํากัดไว้ไม่เกินจํานวนร้อยละสิบ ของวงเงินค่าจ้างหรือค่าพัสดุ และหน่วยงานของรัฐจะต้องพิจารณาบอกเลิกสัญญาเมื่อจํานวนเงินค่าปรับเกินกว่าร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้างหรือค่าพัสดุแต่อย่างใด ส่วนกรณีที่ผู้รับจ้างมีหนังสือยินยอมเสียค่าปรับโดยไม่มีเงื่อนไขใด ๆ แม้เงินค่าปรับจะเกินกว่าร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้างหรือค่าพัสดุก็มิได้หมายความว่าหน่วยงานของรัฐจะผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาโดยมิได้พิจารณาถึงผลงานของผู้รับจ้างว่าจะสามารถทํางานให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่สมควรหรือไม่ เจ้าหน้าที่ของรัฐจึงต้องใช้ดุลพินิจผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาได้เท่าที่จําเป็น การพิจารณาค่าปรับที่เหมาะสมจึงต้องพิจารณาถึงข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ของคู่สัญญาในการเคารพและปฏิบัติตามข้อสัญญา พฤติการณ์แวดล้อมอื่น ๆ รวมทั้งประโยชน์ของทางราชการและประโยชน์สาธารณะ ซึ่งต้องพิจารณาเป็นกรณี ๆ ไป

เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังเป็นยุติว่า เหตุที่ผู้ฟ้องคดีทํางานล่าช้ากว่ากําหนดเวลาในสัญญา เกิดจากความไม่เอาใจใส่และไม่ตั้งใจทํางานของผู้ฟ้องคดีเอง ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือแจ้งว่ายินยอมชําระค่าปรับโดยไม่มีเงื่อนไขใด ๆ ทั้งสิ้น และประสงค์ที่จะดําเนินงานตามสัญญาต่อไปนั้น การจัดหาผู้รับจ้างใหม่ตามระเบียบของทางราชการย่อมส่งผลกระทบต่อการจัดทําบริการสาธารณะให้ต้องเนิ่นช้าออกไป ประกอบกับไม่ได้มีอุปสรรคที่ร้ายแรงถึงขนาดที่จะไม่สามารถทํางานให้แล้วเสร็จได้ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาและให้ผู้ฟ้องคดีทํางานต่อไปแม้จะมีค่าปรับเกินกว่าร้อยละสิบของค่าจ้างตามสัญญา จึงชอบด้วยข้อ 131 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 อย่างไรก็ตาม การพิจารณาผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาดังกล่าวต้องกระทําเพียงเท่าที่จําเป็นเท่านั้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าภายหลังสิ้นสุดสัญญา แม้ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งความประสงค์ที่จะทํางานต่อจนแล้วเสร็จ และยินยอมเสียค่าปรับโดยไม่มีเงื่อนไขใด ๆ ทั้งสิ้น แต่พฤติการณ์การทํางานของผู้ฟ้องคดีที่ยังคงทํางานล่าช้า ขาดแคลนแรงงาน ไม่สามารถกําหนดวันทํางานแล้วเสร็จที่แน่นอน ไม่สามารถทํางานให้แล้วเสร็จตามที่ให้คํามั่นไว้ และไม่จัดส่งแผนงานก่อสร้างแม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะได้มีหนังสือทวงถามเร่งรัดหลายครั้ง ย่อมแสดงให้เห็นได้ว่าผู้ฟ้องคดีไม่สามารถทํางานให้แล้วเสร็จและผู้ถูกฟ้องคดีควรพิจารณาบอกเลิกสัญญากับผู้ฟ้องคดี การที่ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาออกไปถึง 515 วัน นับแต่วันที่ครบกําหนดอายุสัญญาย่อมเป็นผลเสียทั้งต่อผู้ฟ้องคดีที่ต้องเสียค่าปรับเพิ่มขึ้นและยังเป็นผลเสียต่อผู้ถูกฟ้องคดีในการจัดทําบริการสาธารณะที่ต้องล่าช้าออกไปเกินสมควร จึงไม่ถือเป็นการใช้ดุลพินิจเท่าที่จําเป็นในการผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาตามข้อ 131 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นฯ ดังนั้น เมื่อพิเคราะห์ทางได้เสียของผู้ถูกฟ้องคดีทุกอย่างอันชอบด้วยกฎหมายไม่ใช่แต่เพียงทางได้เสียในเชิงทรัพย์สินแล้ว เห็นว่า ค่าปรับตามสัญญาเป็นค่าปรับที่สูงเกินส่วนเห็นควรลดค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดี ลงเหลือร้อยละ 50 ของจํานวนค่าปรับตามสัญญา

โดยสรุป การใช้ดุลพินิจผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญากรณีค่าปรับจะเกินร้อยละสิบ ข้อ 131 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 (ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ข้อ 183) เป็นการกําหนดหลักเกณฑ์เบื้องต้นในการที่หน่วยงานของรัฐจะใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาเพื่อไม่ให้เกิดกรณีการบอกเลิกสัญญาตามอําเภอใจ โดยการนําเงินค่าปรับจํานวนร้อยละสิบของวงเงินค่าพัสดุหรือค่าจ้างมาเป็นหลักเกณฑ์หนึ่งเพื่อประกอบการพิจารณาบอกเลิกสัญญาเท่านั้น แต่มิได้หมายความว่าค่าปรับตามสัญญาจะต้องจํากัดไว้ไม่เกินจํานวนร้อยละสิบ และหน่วยงานของรัฐจะต้องบอกเลิกสัญญาเมื่อจํานวนเงินค่าปรับเกินกว่าร้อยละสิบ ทุกกรณีไปแต่อย่างใด

ส่วนกรณีที่ผู้รับจ้างมีหนังสือยินยอมเสียค่าปรับโดยไม่มีเงื่อนไขใด ๆ แม้เงินค่าปรับจะเกินกว่าร้อยละสิบ นั้น ก็มิได้หมายความว่าหน่วยงานของรัฐจะผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาได้โดยไม่ต้องพิจารณาถึงผลงานของผู้รับจ้างว่าจะสามารถทํางานให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่สมควรหรือไม่ เนื่องจากการใช้ดุลพินิจผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาดังกล่าวต้องกระทําเท่าที่จําเป็น โดยพิจารณาถึงข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ของคู่สัญญาในการเคารพและปฏิบัติตามข้อสัญญาพฤติการณ์แวดล้อมอื่น ๆ รวมทั้งประโยชน์ของทางราชการและประโยชน์สาธารณะเป็นกรณีไปเป็นสําคัญ 

คําสําคัญ : สัญญาทางปกครอง,สัญญาจ้างเหมาปรับปรุงทางเดินเท้าและปรับปรุงภูมิทัศน์,สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค,ค่าปรับ,ค่าปรับเกินร้อยละสิบ,ค่าปรับสูงเกินส่วน,การพิจารณาผ่อนปรนการบอกเลิกสัญญาทางปกครอง,ดุลพินิจ,การใช้ดุลพินิจตามอําเภอใจ

คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.324/2566

ที่มา : สสค.

———————————————

ทนายพฤกษ์ คดีปกครอง
– ปรึกษาคดี ติดต่อ 063-6364547
– Line: @prueklaw 

สำนักงานกฎหมาย พฤกษ์ แอนด์ พาร์ทเนอร์
สำนักงานทนายความคดีปกครอง ทนายความคดีปกครอง

การจัดซื้อจัดจ้างที่ไม่เปิดโอกาสแข่งขันอย่างเป็นธรรม 

การพัสดุ : การยกเลิกการจัดซื้อหรือจัดจ้าง

หลักการสําคัญในการซื้อหรือการจ้างหรือการทําสัญญาของรัฐซึ่งรวมถึงหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้น มีหลักการสําคัญในส่วนของวัตถุประสงค์ว่า ต้องดําเนินการโดยคํานึงถึงประโยชน์สูงสุดของหน่วยงานของรัฐหรือประโยชน์สาธารณะ และมีหลักการสําคัญในส่วนของการคุ้มครองและเป็นหลักประกันสิทธิของผู้เกี่ยวข้องว่า ต้องกระทําโดยเปิดเผย ตรวจสอบได้ และเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันกันอย่างเป็นธรรม ดังนั้น โดยหลักรัฐจึงต้องมีข้อกําหนดในลักษณะ ที่ไม่เป็นการขัดหรือแย้งต่อหลักการดังกล่าว โดยหากเป็นกรณีที่เป็นการคัดเลือกเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐเป็นการทั่วไป การกําหนดคุณสมบัติดังกล่าวจะต้องไม่ถึงขนาดที่ทําให้เห็นได้ว่า ในทางข้อเท็จจริงแล้ว จะมีผู้ที่มีคุณสมบัติครบถ้วนถูกต้องที่สามารถเข้าร่วมการคัดเลือกเพื่อเป็นคู่สัญญากับรัฐได้เพียงรายเดียว เพราะกรณีเช่นนี้ย่อมเท่ากับว่าข้อกําหนดดังกล่าวขัดหรือแย้งต่อหลักการเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันกันอย่างเป็นธรรมนั่นเอง แต่ในขณะเดียวกันก็มีข้อยกเว้นในกรณีมีเหตุผลความจําเป็นเฉพาะให้หน่วยงานของรัฐสามารถกําหนดคุณสมบัติของผู้เสนอราคาให้มีลักษณะเฉพาะได้โดยในส่วนของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอําเภอเป็นผู้ใช้อํานาจกํากับดูแลให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติงานไปโดยชอบด้วยกฎหมาย

คดีนี้แม้ข้อเท็จจริงจะรับฟังได้ดังเช่นที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า โครงการจ้างเหมาซ่อมผิวทางจํานวน 9 ช่วง ตามประกาศประกวดราคาจ้างเหมาซ่อมสร้างผิวทาง Para Cape Seal (โดยวิธี Pavement In-Place Recycling) ซ่อมสร้างผิวทาง Para Asphaltic Concrete และสร้าง ผิวทาง Para Cape Seal ด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ จํานวน 9 โครงการ ขององค์การบริหารส่วนตําบล (ผู้ฟ้องคดี) เป็นโครงการที่ต้องอาศัยความรู้ความเชี่ยวชาญของผู้รับจ้างก่อสร้างเป็นพิเศษโดยต้องรู้วิธีการก่อสร้างและการใช้อุปกรณ์เครื่องจักรที่มีมาตรฐานการก่อสร้าง เพื่อให้งานก่อสร้างถนน ที่ต้องการมาตรฐานการทํางานสูงสําเร็จลุล่วงไปได้ด้วยดี ได้มาตรฐานงานสร้างเป็นอย่างเดียวกัน และได้ผู้รับจ้างที่มีศักยภาพเหมาะสมกับงานจ้างก็ตาม แต่การพิจารณาดําเนินการก่อสร้างโครงการซ่อมสร้างผิวทางถนนนี้ นอกจากจะคํานึงถึงลักษณะและประเภทของงานก่อสร้างรวมถึงคุณสมบัติ ของผู้รับจ้างแล้ว ยังต้องคํานึงถึงสถานที่ตั้งของโครงการประกอบด้วย ซึ่งเมื่อพิจารณาจากสถานที่ ดําเนินการในคดีนี้แล้ว ล้วนมีที่ตั้งโครงการตั้งอยู่คนละจุดคนละหมู่บ้านไม่เชื่อมต่อ มีสถานที่ตั้ง ห่างไกลกัน โดยสภาพของโครงการทุกโครงการจึงไม่อาจรวมว่าจ้างเป็นโครงการเดียวกันได้ ทั้งหากทําการจัดซื้อจัดจ้างแยกเป็นรายโครงการ ผู้ฟ้องคดีก็ยังคงสามารถกําหนดคุณสมบัติของผู้รับจ้าง เพื่อให้ได้ผู้รับจ้างที่มีความสามารถดําเนินงานตามโครงการและมีเครื่องจักรพร้อมในการทํางานได้ อยู่เช่นเดิม ประกอบกับเมื่อพิจารณาพยานหลักฐานในสํานวนคดีปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ทําตาราง เปรียบเทียบการแยกโครงการการจัดซื้อจัดจ้างและการเลือกผู้รับจ้างรายใหญ่กับรายย่อย โดยระบุเหตุผลในลักษณะที่เห็นได้ว่าผู้ฟ้องคดีประสงค์จะทําการรวมโครงการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อให้ได้ผู้เสนอราคาที่เป็นผู้รับจ้างรายใหญ่ แต่หากแบ่งโครงการออกเป็นโครงการย่อยจะทําให้ได้ผู้รับจ้างรายย่อย ซึ่งไม่มีเครื่องจักร บุคลากรที่เชี่ยวชาญไม่มีประสบการณ์หรือไม่มีทุนทรัพย์เพียงพอที่จะดําเนินงานได้ จึงย่อมแสดงให้เห็นได้ว่า การที่ผู้ฟ้องคดีรวมการจัดจ้างซ่อมสร้างผิวทางถนนทั้ง 9 ช่วง เป็นโครงการเดียวกัน ผู้ฟ้องคดีคาดหมายเพื่อให้ได้ผู้รับจ้างรายใหญ่มาดําเนินการตามโครงการของผู้ฟ้องคดี และเป็นการคาดการณ์ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดีเองว่าผู้รับจ้างรายย่อยจะไม่สามารถดําเนินงานก่อสร้างได้ตามความประสงค์ของผู้ฟ้องคดี อันมีลักษณะเป็นการไม่เปิดโอกาสให้มีการแข่งขันกัน อย่างเป็นธรรม อีกทั้งหากทําการแยกโครงการจัดซื้อจัดจ้างออกเป็น 2 กลุ่ม ตามประเภทงาน ผู้ฟ้องคดี ย่อมได้ผู้ที่จะเข้าเสนอราคาเป็นผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะทางสําหรับกลุ่มประเภทงานนั้น ๆ ที่จะสามารถดําเนินงานให้สําเร็จลุล่วงไปได้เช่นเดียวกัน ในทางกลับกัน การรวมการซ่อมสร้างถนน ทั้ง 9 ช่วง เป็นโครงการเดียวกัน หากผู้ชนะการประกวดราคาเป็นผู้มีความสามารถเฉพาะงาน ประเภทใดประเภทหนึ่ง อาจก่อให้เกิดปัญหาไม่สามารถก่อสร้างงานอีกประเภทหนึ่งให้สําเร็จลุล่วง ตามความประสงค์ของผู้ฟ้องคดีเองได้ นอกจากนี้ ในแง่ของการประหยัดงบประมาณของทางราชการ ซึ่งผู้ฟ้องคดีอ้างว่า หากแบ่งย่อยเป็นรายโครงการโดยกําหนดราคากลางเป็นรายโครงการ จะทําให้แต่ละโครงการต้องใช้งบประมาณที่สูงกว่ารวมโครงการ เนื่องจากค่า Factor F จะสูงขึ้นนั้น ยังไม่อาจรับฟังวิธีการคํานวณค่าก่อสร้างกรณีรวมจัดจ้างโครงการเดียวตามคําฟ้องของผู้ฟ้องคดีว่าเป็นการคํานวณที่ถูกต้องได้ ในชั้นประกาศประกวดราคานี้ผู้ฟ้องคดีจึงยังไม่สามารถสรุปหรือคาดหมายได้ว่า การจัดการประกวดราคางานซ่อมสร้างผิวทางของผู้ฟ้องคดีโดยรวมการก่อสร้าง 9 ช่วง เป็นโครงการ เดียวกัน จะเป็นวิธีการที่ทําให้ผู้ฟ้องคดีประหยัดงบประมาณได้มากกว่า โดยหากมีการบริหารจัดจ้างที่ดี และมีการแข่งขันราคากันอย่างเป็นธรรมในแต่ละโครงการ อาจทําให้วงเงินที่จะจัดจ้างในแต่ละโครงการต่ำกว่าที่ประมาณการไว้ได้

สําหรับกรณีที่ผู้ฟ้องคดีกําาหนดให้ผู้เสนอราคาต้องมีผลงานก่อสร้างและมีประสบการณ์ ในการทํางานภาครัฐในสัญญาเดียวที่มีมูลค่า 9,900,000 บาท โดยอ้างว่าเป็นการกําหนดเพื่อแสดง ให้เห็นถึงขีดความสามารถของผู้เข้าเสนอราคานั้น เมื่อพิจารณาวงเงินค่าก่อสร้างในแต่ละช่วงงานแล้ว เห็นได้ว่า มีมูลค่างานไม่ถึง 9,900,000 บาท และเมื่อได้วินิจฉัยแล้วว่าการจัดจ้างซ่อมสร้างผิวทาง ถนนตามโครงการของผู้ฟ้องคดีต้องแยกดําเนินการเป็นรายโครงการ หากผู้ฟ้องคดีประสงค์จะกําหนด มูลค่างานก่อสร้าง จึงควรกําหนดให้สอดคล้องต่อค่างานก่อสร้างในแต่ละช่วงงาน โดยมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 28 ธันวาคม 2536 ซึ่งแจ้งตามหนังสือสํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนมาก ที่ นร 0202/ว 1 ลงวันที่ 3 มกราคม 2537 และหนังสือสํานักนายกรัฐมนตรี ที่ นร (กวพ) 1305/ว 7914 ลงวันที่ 22 กันยายน 2543 ให้กําหนดผลงานก่อสร้างได้ไม่เกินร้อยละ 50 ของวงเงิน งบประมาณ หรือวงเงินประมาณการ หรือราคากลาง การกําหนดคุณสมบัติผู้เสนอราคาให้ต้องเป็น ผู้เสนอราคาที่มีประสบการณ์ในการทํางานภาครัฐในสัญญาเดียวที่มีมูลค่า 9,900,000 บาท ของผู้ฟ้องคดี จึงมีลักษณะเป็นการไม่เปิดโอกาสให้มีการแข่งขันกันอย่างเป็นธรรม ดังนั้น การที่นายอําเภอ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) มีคําสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดียกเลิกและระงับการดําเนินการตามประกาศประกวดราคาจ้างที่พิพาท จึงเป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว และเมื่อผู้ว่าราชการจังหวัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ได้รับรายงานจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 แล้วพิจารณาเห็นชอบด้วยกับความเห็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน

โดยสรุป ในการพิจารณาจัดจ้างซ่อมผิวทางถนนจํานวน 9 ช่วง ขององค์การบริหารส่วนตําบล นอกจากจะต้องคํานึงถึงลักษณะและประเภทของงานก่อสร้างรวมถึงคุณสมบัติของผู้รับจ้างแล้ว ยังต้องคํานึงถึงสถานที่ตั้งของโครงการประกอบด้วย เมื่อสถานที่ ดําเนินการแต่ละแห่งล้วนมีที่ตั้งอยู่คนละจุดห่างไกลกัน คนละหมู่บ้าน และไม่เชื่อมต่อ โดยสภาพ ของโครงการจึงไม่อาจรวมว่าจ้างเป็นโครงการเดียวกันได้ การที่องค์การบริหารส่วนตําบลรวมการจัดจ้างเป็นโครงการเดียวกัน โดยคาดหมายเพื่อให้ได้ผู้รับจ้างรายใหญ่มาดําเนินการตามโครงการ ดังกล่าว อันเป็นการหลีกเลี่ยงผู้รับจ้างรายย่อยจากการคาดการณ์เองว่าจะไม่สามารถดําเนินงานก่อสร้างได้ตามความประสงค์ การดําเนินการดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นการไม่เปิดโอกาสให้มีการแข่งขันกันอย่างเป็นธรรม การที่นายอําเภอในฐานะผู้ใช้อํานาจกํากับดูแลออกคําสั่งให้องค์การบริหารส่วนตําบลยกเลิกและระงับการดําเนินการตามประกาศประกวดราคาจ้างเหมาซ่อมสร้างผิวทางที่พิพาท และผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นชอบด้วยกับความเห็นดังกล่าว จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบด้วยกฎหมาย

คําสําคัญ : การประกวดราคาด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์,การกําหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ เสนอราคา,การเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรม,โครงการจ้างเหมาซ่อมผิวทาง,การใช้อํานาจกํากับดูแลองค์การบริหารส่วนตําบล,การรวมว่าจ้างเป็นโครงการเดียว

คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.149/2565

ที่มา : สสค.

———————————————

ทนายพฤกษ์ คดีปกครอง
– ปรึกษาคดี ติดต่อ 063-6364547
– Line: @prueklaw 

สำนักงานกฎหมาย พฤกษ์ แอนด์ พาร์ทเนอร์
สำนักงานทนายความคดีปกครอง ทนายความคดีปกครอง

ตัดสิทธิไม่ให้เสนอราคา โดยไม่เป็นไปตามเอกสารประกวดราคา 

การพัสดุ : การตัดสิทธิไม่ให้เป็นผู้มีสิทธิเสนอราคาจากการประกวดราคา

กรณีคณะกรรมการประกวดราคา (ผู้ถูกฟ้องคดี) ใช้ดุลพินิจตัดสิทธิผู้ฟ้องคดีที่ 1 ไม่ให้เป็นผู้มีสิทธิเสนอราคาตามประกาศประกวดราคาจ้างด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ โครงการติดตั้งระบบเตือนภัยล่วงหน้า (Early Waming) สําหรับพื้นที่เสี่ยง อุทกภัยดินถล่ม ในพื้นที่ลาดชันและพื้นที่ราบเชิงเขา เนื่องจากเห็นว่าข้อเสนอด้านเทคนิคของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ไม่เป็นไปตามเอกสารประกวดราคา โดยหนังสือรับรองเอกสารแต่งตั้งเป็นตัวแทนจำหน่าย ในประเทศไทยจากผู้ผลิตในต่างประเทศไม่ปรากฏเป็นปีปัจจุบัน และขาดเอกสารแต่งตั้งเป็นตัวแทนจําหน่ายในประเทศไทย คุณสมบัติของเสาอากาศไม่เป็นไปตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีกําหนดไว้

เมื่อปรากฏว่าเอกสารแนบท้ายเอกสารประกวดราคาจ้างฯ ข้อ 1.12 ภาคผนวก ก ข้อ 5.3 กําหนดว่า สถานีเตือนภัยล่วงหน้า อุปกรณ์ตรวจวัดระยะไกล (Remote Terminal Unit) เครื่องมือตรวจวัดระยะไกลดังกล่าวต้องมีตัวแทนจําหน่ายในประเทศไทย (กรณีที่นําเข้าจากต่างประเทศ) พร้อมเอกสารแต่งตั้งเป็นตัวแทนจําหน่ายในประเทศไทยจากผู้ผลิตในต่างประเทศ สําหรับเครื่องมือที่ผลิตในประเทศต้องได้รับมาตรฐานรับรองจากผู้ผลิตพร้อมเอกสารรับรองคุณภาพตามเอกสาร เทียบเท่าจากโรงงานผู้ผลิตเป็นปีปัจจุบัน จึงเห็นได้ว่า ข้อกําหนดดังกล่าวได้กําหนดไว้โดยชัดแจ้งว่าในกรณีนําเข้าอุปกรณ์ตรวจวัดระยะไกลจากต่างประเทศ อุปกรณ์ดังกล่าวต้องมีตัวแทนจําหน่ายในประเทศไทย ซึ่งผู้ประสงค์จะเสนอราคาต้องยื่นเอกสารแต่งตั้งเป็นตัวแทนจําหน่ายในประเทศไทย จากผู้ผลิตในต่างประเทศมาด้วย แต่ในกรณีที่อุปกรณ์ตรวจวัดระยะไกลนั้นผลิตในประเทศไทย อุปกรณ์ดังกล่าวต้องได้รับมาตรฐานรับรองจากผู้ผลิตซึ่งผู้ประสงค์จะเสนอราคาต้องยื่นเอกสารรับรองคุณภาพตามเอกสารเทียบเท่าจากโรงงานผู้ผลิตเป็นปีปัจจุบัน คําว่าปัจจุบัน จึงเป็นเงื่อนไข ในข้อกําหนดเกี่ยวกับเอกสารรับรองคุณภาพสําาหรับกรณีที่ผู้ประสงค์จะเสนอราคา เสนออุปกรณ์ตรวจวัดระยะไกลที่ผลิตในประเทศไทยเท่านั้น ไม่ได้หมายความรวมถึงผู้ประสงค์จะเสนอราคาที่ได้เสนออุปกรณ์ตรวจวัดระยะไกลที่นําเข้าจากต่างประเทศแต่อย่างใด ประกอบกับจากรายงาน การตรวจสอบสืบสวนของสํานักงานการตรวจเงินแผ่นดินพบว่า การที่คณะกรรมการประกวดราคา กล่าวอ้างว่า คณะกรรมการกําหนดร่างขอบเขตของงาน (TOR) และร่างเอกสารประกวดราคาของผู้ถูกฟ้องคดีมีเจตนาที่จะให้ผู้ประสงค์จะเสนอราคาต้องได้รับแต่งตั้งเป็นตัวแทนจําหน่ายอุปกรณ์ ตรวจวัดระยะไกลจากบริษัทที่เป็นตัวแทนจําหน่ายผลิตภัณฑ์ดังกล่าวในประเทศไทยอีกต่อหนึ่ง เพื่อประโยชน์ในการซ่อมบํารุงอุปกรณ์ดังกล่าว เห็นได้ว่า ข้อกําหนดตามเอกสารแนบท้ายเอกสาร ประกวดราคาจ้างฯ ข้อ 5.3 มีความชัดเจนตามตัวอักษร ไม่ได้มีลักษณะเคลือบคลุมหรือตีความ ได้หลายนัย จึงไม่มีความจําเป็นต้องมีการตีความ อีกทั้ง ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้นําร่างเกี่ยวกับข้อกําหนด ดังกล่าวเผยแพร่ในเว็บไซต์ของผู้ถูกฟ้องคดีและกรมบัญชีกลาง และในการประกวดราคาก็ไม่ได้ชี้แจง หรืออธิบายเรื่องดังกล่าวแก่ผู้ซื้อซองประกวดราคา ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจอ้างเจตนาภายในมาตีความ ให้แตกต่างจากความหมายตามตัวอักษรของข้อกําหนดได้ เนื่องจากบุคคลภายนอกไม่อาจทราบถึง เจตนาที่ซ่อนเร้นของผู้ถูกฟ้องคดี ดังนั้น การที่คณะกรรมการประกวดราคาของผู้ถูกฟ้องคดี ใช้ดุลพินิจตัดสิทธิไม่ให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ผ่านเงื่อนไขตามข้อกําหนดในกรณีนี้ จึงเป็นการใช้ดุลพินิจ ที่ขัดต่อเอกสารประกวดราคาจ้าง

ส่วนกรณีข้อกําหนดของเสาอากาศที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 เสนอเป็น 4 dBi ซึ่งคณะกรรมการประกวดราคาของผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่า ต่ำกว่าที่กําหนด นั้น เมื่อตามเอกสารแนบท้ายเอกสาร ประกวดราคาจ้างฯ ข้อ 1.12 ภาคผนวก ก ข้อ 5.4 กําหนดว่า โครงข่ายการสื่อสาร ต้องเป็น ระบบสื่อสารที่เหมาะสมสําหรับในแต่ละพื้นที่เสี่ยงภัยที่จะทําการติดตั้ง เช่น วิทยุสื่อสาร Cellular Mobile Phone 2G หรือ 3G หรือ SATELLITE หรือระบบอื่น ๆ ที่เหมาะสม หากมีการเสนอ ใช้ระบบใดระบบหนึ่ง ต้องมีรายละเอียด ดังนี้ ข้อ 5.4.1 ระบบวิทยุสื่อสาร ข้อย่อย 5 ข้อกําหนด ของเสาอากาศ (Antenna) กําหนดให้เป็นแบบใดแบบหนึ่งที่เหมาะสมกับการใช้งาน Directional (YAGI)หรือ OMNI หรือแบบอื่น ๆ ที่เหมาะสมกับสภาพพื้นที่ ค่าทวีกําลังเสาอากาศ 12 dBi หรือดีกว่า ข้อ 5.4.2 อุปกรณ์ Modem เป็นอุปกรณ์ที่สามารถรองรับการสื่อสารได้โดยมีคุณสมบัติ ดังนี้ (1) ต้องมีสัญญาณครอบคลุมพื้นที่ติดตั้งโครงการระบบเตือนภัยและสามารถใช้งานในการรับ-ส่ง ข้อมูลได้ (2) รองรับ GPRS/GSM (3) รองรับ W-CDMA/HSDPA (4) รองรับ AT Command (5) มีไฟแสดงสถานะการทํางาน (6) รองรับการทํางานที่อุณหภูมิ 85 องศาเซลเซียสได้ ข้อ 5.4.3 ระบบสายไฟเบอร์ออปติก (Fiber Optic) ข้อ 5.4.4 ระบบสื่อสารอื่น ๆ ซึ่งเมื่อพิจารณาจากข้อกําหนด ดังกล่าว เห็นได้ว่าการกําหนดคุณลักษณะของโครงข่ายการสื่อสารแต่ละระบบเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ประสงค์จะเสนอราคาสามารถเลือกเสนอระบบสื่อสารที่เหมาะสม ซึ่งแต่ละระบบจะมีคุณลักษณะ ที่กําหนดไว้แตกต่างกัน กล่าวคือ หากผู้ประสงค์จะเสนอราคาเสนอระบบวิทยุสื่อสาร ตามข้อ 5.4.1 ผู้ประสงค์จะเสนอราคาจะต้องเสนอรายละเอียดคุณสมบัติหรือลักษณะเฉพาะของอุปกรณ์ตามที่ กําหนดในข้อดังกล่าว โดยเฉพาะข้อกําหนดของเสาอากาศ (Antenna) ซึ่งกําหนดไว้ในข้อย่อย 5 กําหนดให้เป็นแบบใดแบบหนึ่งที่เหมาะสมกับการใช้งาน Directional (YAGI) หรือ OMNI หรือแบบอื่น ๆ ที่เหมาะสมกับสภาพพื้นที่ ค่าทวีกําลังเสาอากาศ 12 dBi หรือดีกว่า… แต่หากผู้ประสงค์จะเสนอราคา เสนอระบบอุปกรณ์ Modem ตามข้อ 5.4.2 ผู้ประสงค์จะเสนอราคาจะต้องเสนอรายละเอียดคุณสมบัติ หรือลักษณะเฉพาะของอุปกรณ์ตามที่กําหนดในข้อดังกล่าว ซึ่งไม่ปรากฏข้อกําหนดของเสาอากาศ แต่อย่างใด เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีที่ 1 นําเสนอระบบสื่อสารแบบ 3G อุปกรณ์ Modem ยี่ห้อ Maestro รุ่น M100 3G โดยได้เสนอเพิ่มเสาอากาศ Antenna ขนาด 9 dBi เพื่อเพิ่ม ประสิทธิภาพของสัญญาณเท่านั้น การเสนอระบบอุปกรณ์ Modem ของผู้ฟ้องคดีที่ 1 จึงมีรายละเอียด คุณสมบัติหรือลักษณะเฉพาะตรงตามเอกสารแนบท้ายเอกสารประกวดราคาจ้างฯ ข้อ 1.12 ภาคผนวก ก ข้อ 5.4.2 แล้ว ประกอบกับสํานักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดี มิได้นําร่างเกี่ยวกับข้อกําหนดดังกล่าวเผยแพร่ในเว็บไซต์ของหน่วยงานและกรมบัญชีกลาง และผู้ถูกฟ้องคดีก็มิได้ชี้แจงเรื่องดังกล่าวแก่ผู้ซื้อซองประกวดราคาเช่นเดียวกับกรณีหนังสือแต่งตั้งตัวแทนจําหน่าย ดังนั้น การที่คณะกรรมการประกวดราคาของผู้ถูกฟ้องคดีนําข้อกําหนด ของเสาอากาศ ข้อ 5.4.1 ระบบวิทยุสื่อสาร ข้อย่อย 5 มาพิจารณาตัดสิทธิผู้ฟ้องคดีที่ 1 จึงเป็น การพิจารณาที่ขัดต่อเอกสารประกวดราคาจ้าง

โดยสรุป เมื่อข้อกําหนดตามเอกสารแนบท้ายเอกสารประกวดราคามีความชัดเจนตามตัวอักษรไม่ได้มีลักษณะเคลือบคลุมหรือตีความได้หลายนัย จึงไม่มีความจําเป็นต้องตีความ ประกอบกับหน่วยงานของรัฐผู้จัดให้มีการประกวดราคาก็ไม่ได้นําร่างข้อกําหนดดังกล่าวเผยแพร่ในเว็บไซต์ของหน่วยงานและกรมบัญชีกลางตามที่ระเบียบว่าด้วยการพัสดุกําหนด อีกทั้งในการประกวดราคาก็ไม่ได้ชี้แจงหรืออธิบายการตีความเรื่องดังกล่าวแก่ผู้มาซื้อซองประกวดราคา หน่วยงานของรัฐจึงไม่อาจอ้างเจตนาภายในมาตีความให้แตกต่างจากความหมายตามตัวอักษรของข้อกําหนดดังกล่าวได้ เนื่องจากบุคคลภายนอกย่อมไม่อาจทราบถึงเจตนาที่ซ่อนเร้นของหน่วยงานของรัฐ การที่คณะกรรมการประกวดราคาใช้ดุลพินิจตัดสิทธิไม่ให้ผู้ฟ้องคดีผ่านเงื่อนไขตามข้อกําหนดในกรณีนี้ จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ขัดต่อเอกสารประกวดราคา

คําสําคัญ : การจัดซื้อจัดจ้าง/วิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์/การเผยแพร่แบบรูปรายการและคุณลักษณะเฉพาะ/ข้อกําหนดขอบเขตของงาน TOR ประกาศประกวดราคา/เอื้อประโยชน์/ล็อคสเปค/ การกระทําความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ/ฮั้ว

คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.1061-1062/2565

ที่มา : สสค.

———————————————

ทนายพฤกษ์ คดีปกครอง
– ปรึกษาคดี ติดต่อ 063-6364547
– Line: @prueklaw 

สำนักงานกฎหมาย พฤกษ์ แอนด์ พาร์ทเนอร์
สำนักงานทนายความคดีปกครอง ทนายความคดีปกครอง