คําสั่งให้รื้อถอนโฮมสเตย์ของเจ้าท่า | เรื่องเด่น คดีปกครอง

คําสั่งของเจ้าท่าที่ให้รื้อถอนโฮมสเตย์ออกจากทะเลสาบสงขลา (เกาะยอ)

ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม/การคมนาคมและการขนส่ง

กฎหมายที่เกี่ยวข้อง

1. ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (มาตรา 1304 (2))
2. พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช 2456 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2535 (มาตรา 117 และมาตรา 118 ทวิ)
3. พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ 17) พ.ศ. 2560 (มาตรา 18)
4. กฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติการเดินเรือ ในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช 2556 (ข้อ 4 และข้อ 5)
5. คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 32/2560 เรื่อง การบรรเทาความเสียหาย ให้แก่ประชาชนในกรณีปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งอื่นใดล่วงล้ำลําแม่น้ำ ลงวันที่ 4 กรกฎาคม 2560 (ข้อ 1 และข้อ 2)

6. ประกาศกระทรวงคมนาคม เรื่อง หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการแจ้งและการพิจารณาอนุญาตปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งอื่นใดล่วงล้ำลําแม่น้ำตามคําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 32/2560 ลงวันที่ 24 กรกฎาคม 2560 (ข้อ 6 (2))

ผู้ฟ้องคดีซึ่งเดิมประกอบอาชีพประมงโดยเลี้ยงปลากะพงในกระชังบริเวณทะเลสาบสงขลา ได้ดัดแปลงขนที่ใช้ดูแลปลาในกระชังให้กลายเป็นอาคารไม้หลังคามุงกระเบื้อง พื้นที่รวม 176.12 ตารางเมตร เพื่อบริการนักท่องเที่ยวในลักษณะโฮมสเตย์ ซึ่งโฮมสเตย์ดังกล่าวสร้างขึ้น ในช่วงวันที่ 24 สิงหาคม 2537 จนถึงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2560 อันเป็นการปลูกสร้างในขณะที่ พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2535 มีผลใช้บังคับแล้ว การที่โฮมสเตย์ ของผู้ฟ้องคดีปลูกสร้างล่วงล้ำลําน้ำทะเลสาบ โดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าท่า จึงเป็นการกระทํา ที่ฝ่าฝืนมาตรา 117 แห่งพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช 2456 ซึ่งแก้ไข เพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2535 เมื่อต่อมามีการตรา พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ 17) พ.ศ. 2560 และมีคําสั่งหัวหน้าคณะรักษา ความสงบแห่งชาติ ที่ 32/2560 เรื่อง การบรรเทาความเสียหายให้แก่ประชาชนในกรณีปลูกสร้าง อาคารหรือสิ่งอื่นใดล่วงล้ำลําแม่น้ำ ลงวันที่ 4 กรกฎาคม 2560 ขึ้นใช้บังคับ ผู้ฟ้องคดีย่อมมีหน้าที่ ต้องแจ้งให้เจ้าท่าทราบถึงการปลูกสร้างอาคารที่ฝ่าฝืนบทบัญญัติดังกล่าวตามมาตรา 18 แห่งพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ 17) พ.ศ. 2560 ประกอบกับข้อ 1 ของคําสั่ง หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 32/2560 ลงวันที่ 4 กรกฎาคม 2560 ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ยื่น แบบแจ้งการฝ่าฝืนการปลูกสร้างสิ่งล่วงล้ำลําแม่น้ำต่อผู้อํานวยการสํานักงานเจ้าท่าภูมิภาคสาขาสงขลา (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3) แล้วเมื่อวันที่ 21 มิถุนายน 2560 อย่างไรก็ตาม ข้อ 2 วรรคสาม ของคําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติดังกล่าวได้กําหนดแนวทางในการพิจารณาอนุญาต สําหรับอาคารหรือสิ่งอื่นใดที่สร้างอยู่ก่อนวันที่พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ 17) พ.ศ. 2560 รวมถึงกําหนดลักษณะของอาคารและการล่วงล้ำที่พึ่งอนุญาตได้ โดยให้เจ้าท่า นําหลักเกณฑ์และวิธีการที่กําหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2537) ออกตามความใน พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช 2456 มาใช้บังคับโดยอนุโลม เว้นแต่ กรณีเป็นอาคารหรือสิ่งอื่นใดที่สร้างอยู่ก่อนกฎกระทรวงมีผลใช้บังคับ ให้เจ้าท่าเป็นผู้พิจารณาอนุญาต ตามหลักเกณฑ์ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมประกาศกําหนด ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวง คมนาคมได้อาศัยความในข้อ 2 วรรคสาม ของคําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติดังกล่าว ออกประกาศกระทรวงคมนาคม เรื่อง หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการแจ้งและการพิจารณาอนุญาตปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งอื่นใดล่วงล้ำลําแม่น้ำตามคําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 32/2560 ลงวันที่ 24 กรกฎาคม 2560 โดยข้อ 6 (2) ของประกาศกระทรวงคมนาคมดังกล่าว ได้กําหนดประเภทของอาคารและสิ่งล่วงล้ำลําแม่น้ำที่ปลูกสร้างตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2537 ถึงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2560 ที่พึ่งอนุญาตได้ไว้จํานวน 17 ประเภท เมื่อสิ่งปลูกสร้างของผู้ฟ้องคดี สร้างขึ้นในช่วงระหว่างวันที่ 24 สิงหาคม 2537 จนถึงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2560 จึงถูกจํากัด ประเภทและลักษณะอาคารที่พึงอนุญาตได้ ตามนัยข้อ 6 (2) ของประกาศกระทรวงคมนาคมฉบับนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะกล่าวอ้างว่า สิ่งปลูกสร้างของผู้ฟ้องคดีเป็นอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างเพื่อใช้สําหรับ วิถีชุมชนดั้งเดิม และใช้ประกอบอาชีพในภาคการเกษตร อันเป็นสิ่งปลูกสร้างที่พึงอนุญาตได้ ตามข้อ 6 (2) (ณ) แต่จากการพิจารณาลักษณะสิ่งปลูกสร้างของผู้ฟ้องคดีที่ดัดแปลงขนําเฝ้าปลา ให้มีขนาดใหญ่ขึ้น เพื่อรองรับนักท่องเที่ยวเข้าพักอาศัย ทําให้ขนําดังกล่าวเปลี่ยนสภาพและขยายขนาด จากที่มีอยู่เดิมจนเกินสมควรต่อการใช้ประโยชน์สําหรับเฝ้าปลาในกระชัง ย่อมแสดงให้เห็นว่านับแต่ที่ผู้ฟ้องคดีได้ทําการดัดแปลงจากขนําเป็นโฮมสเตย์ ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ใช้ประโยชน์จากสิ่งปลูกสร้าง สําหรับการประกอบอาชีพประมงในภาคการเกษตรแล้ว วัตถุประสงค์หลักและสาระสําคัญของการใช้ประโยชน์จากสิ่งปลูกสร้างของผู้ฟ้องคดีย่อมเปลี่ยนแปลงจากใช้เพื่อเฝ้ากระชังปลาไปเป็นโฮมสเตย์เพื่อให้บริการนักท่องเที่ยว และเมื่อผู้ฟ้องคดีไม่ได้ประกอบอาชีพประมงในภาคการเกษตรเช่นเดิม การประกอบกิจการโฮมสเตย์ของผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่วิถีชุมชนดั้งเดิมที่เคยปฏิบัติกันมาช้านานของชาวบ้านในชุมชนที่เจ้าท่าจะสามารถพิจารณาอนุญาตให้ปลูกสร้างได้ตามข้อ 6 (2) (ณ) ของประกาศกระทรวงคมนาคมดังกล่าว

แม้ข้อ 5 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2537)ฯ จะกําหนดให้เจ้าท่า อาจอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งอื่นใดล่วงล้ำลําแม่น้ำที่ไม่มีลักษณะตามข้อกําหนดในข้อ 4 เป็นการเฉพาะรายได้ แต่เมื่อสิ่งปลูกสร้างของผู้ฟ้องคดีไม่ได้ใช้ประโยชน์เพื่อการอยู่อาศัยตามวิถีชุมชน ดั้งเดิม หรือประกอบอาชีพในภาคการเกษตรตามวิถีชุมชนดั้งเดิม กลับมีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหา กําไรจากสิ่งปลูกสร้างที่ล่วงล้ำลําแม่น้ำดังกล่าว อันเป็นการแสวงหาประโยชน์ส่วนตนมากกว่าประโยชน์ส่วนรวม กรณีจึงเกินความจําเป็นในการใช้พื้นที่ล่วงล้ำลําแม่น้ำลงไปในทะเลอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภททรัพย์สินสําหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามมาตรา 1304 (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การอนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีปลูกสร้างอาคารพิพาทล่วงล้ำ ลําแม่น้ำเพื่อประกอบกิจการโฮมสเตย์ดังกล่าว ย่อมเป็นการอนุญาตที่เกินกว่าความจําเป็นและสมควร ตามวัตถุประสงค์ ซึ่งไม่เข้าหลักเกณฑ์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จะอนุญาตให้ปลูกสร้างล่วงล้ำลําแม่น้ำได้ ตามข้อ 5 (2) ของประกาศกระทรวงคมนาคม เรื่อง หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการแจ้งและการพิจารณาอนุญาตปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งอื่นใดล่วงล้ำลําแม่น้ำตามคําสั่งหัวหน้าคณะรักษา ความสงบแห่งชาติ ที่ 32/2560 ลงวันที่ 24 กรกฎาคม 2560 ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีคําสั่งไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีปลูกสร้างสิ่งล่วงล้ำลําแม่น้ำ จึงเป็นการกระทําที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว และเมื่อผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับอนุญาตให้ปลูกสร้างสิ่งล่วงล้ำลําแม่น้ำที่พิพาท ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นผู้กระทําการ ฝ่าฝืนมาตรา 117 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช 2456 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2535 การที่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีคําสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่พิพาทภายในระยะเวลาที่กําหนด ตามมาตรา 118 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ส่งผลให้การที ผู้อํานวยการสํานักงานเจ้าท่าภูมิภาคที่ 4 (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) มีคําวินิจฉัยยกคําอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน

โดยสรุป เมื่อเจ้าของอาคารหรือผู้ครอบครอง ได้ปลูกสร้างอาคารล่วงล้ำลําแม่น้ำ โดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าท่า ย่อมเป็นการฝ่าฝืนมาตรา 117 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช 2456 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2535 การที่เจ้าท่ามีคําสั่งให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวภายในระยะเวลาที่กําหนดตามมาตรา 118 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว

คําสําคัญ : อาคารหรือสิ่งปลูกสร้างเพื่อใช้สําหรับวิถีชุมชนดั้งเดิม การอนุญาตให้ปลูกสร้างสิ่งล่วงล้ำ ลําแม่น้ำเกินความจําเป็นการสร้างโฮมสเตย์ล่วงล้ำลําแม่น้ำ/คําสั่งให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่ล่วงล้ำลําแม่น้ำ

คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อส. 21/2560

ที่มา : สสค.

———————————————

ทนายพฤกษ์ คดีปกครอง
– ปรึกษาคดี ติดต่อ 063-6364547
– Line: @prueklaw 

สำนักงานกฎหมาย พฤกษ์ แอนด์ พาร์ทเนอร์
สำนักงานทนายความคดีปกครอง ทนายความคดีปกครอง