เงื่อนไขเกี่ยวกับการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดก่อนการฟ้องคดีปกครอง
บทความนี้ทนายคดีปกครองขอนำเสนอเรื่องเกี่ยวกับการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนด ซึ่งเป็นเรื่องที่ถือเป็นเงื่อนไขการฟ้องคดีปกครองที่สำคัญ ซึ่งมาตรา 42 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 บัญญัติว่า ในกรณีที่กฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าวและได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้นหรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควรหรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด จากบทบัญญัติดังกล่าวสามารถแยกพิจารณาออกได้ดังนี้
1. กรณีมีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายไว้โดยเฉพาะ
(1) การอุทธรณ์
ถ้าผู้มีสิทธิฟ้องคดีไม่เห็นด้วยกับการกระทำใดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ผู้มีสิทธิฟ้องคดีจะต้องดำเนินการโต้แย้งคัดค้านการกระทำนั้นต่อเจ้าหน้าที่หรือคณะกรรมการภายในฝ่ายบริหารให้เสร็จสิ้นเสียก่อนจึงจะนำการกระทำนั้นมาฟ้องคดีต่อศาล
(2) การร้องทุกข์
การร้องทุกข์เป็นวิธีการหนึ่งที่เปิดโอกาสให้ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาได้ระบายความคับข้องใจในการปฏิบัติของผู้บังคับบัญชาเกี่ยวกับการบริหารบุคคลที่ผู้บังคับบัญชาต่อตนว่าเป็นการกระทำที่ไม่ถูกต้อง เพื่อผู้บังคับบัญชาจะได้มีโอกาสทบทวนการปฏิบัตินั้น และแก้ไขในสิ่งที่ไม่ถูกต้องหรือชี้แจงเหตุผลความถูกต้องที่ได้ปฏิบัติไปให้ผู้ร้องทุกข์ทราบและเข้าใจ หรือให้ผู้บังคับบัญชาเหนือขึ้นไปได้พิจารณาให้ความเป็นธรรม
2. กรณีกฎหมายมิได้กำหนดขั้นตอนหรือวิธีการอุทธรณ์ไว้โดยเฉพาะ
หากการกระทำของฝ่ายปกครองที่มีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง เช่น คำสั่งไม่อนุญาต คำวินิจฉัยอุทธรณ์ และเป็นคำสั่งที่มิได้ออกโดยคณะกรรมการหรือรัฐมนตรี ผู้ที่อยู่ในบังคับของคำสั่งดังกล่าวจะต้องยื่นอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้นภายใน 15 วันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่งนั้นเสียก่อน ทั้งนี้ ตามมาตรา 44 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่บัญญัติว่า ภายใต้บังคับมาตรา 48 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณีอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นโดยยื่นต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว ดังนั้น คำสั่งทางปกครองที่ไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายเฉพาะกำหนดเรื่องขั้นตอน และระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งไว้ ย่อมถูกบังคับให้ต้องปฏิบัติตามขั้นตอนและระยะเวลาตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายในการจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา 5 แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ในเรื่องใดเรื่องหนึ่งตามอำนาจหน้าที่ เจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องแจ้งสิทธิอุทธรณ์ ตามมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กำหนดว่า จะต้องระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้งการยื่นคำอุทธรณ์หรือโต้แย้งและระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือโต้แย้งไว้ด้วยตามที่กฎหมายเฉพาะกำหนดไว้หรือตามมาตรา 44 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กรณีที่กฎหมายเฉพาะไม่ได้กำหนดไว้
กรณีที่ฝ่ายปกครองฝ่าฝืนไม่แจ้งสิทธิอุทธรณ์ จะมีผลต่อระยะเวลาการยื่นอุทธรณ์ โดยระยะเวลาการอุทธรณ์จะเริ่มนับใหม่นับแต่วันที่คู่กรณีได้รับแจ้งสิทธิอุทธรณ์ แต่ถ้าไม่มีการแจ้งสิทธิอุทธรณ์ใหม่และระยะเวลาอุทธรณ์สั้นกว่าหนึ่งปี ระยะเวลาการอุทธรณ์จะขยายเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่คู่กรณีได้รับคำสั่งทางปกครอง โดยผู้ตกอยู่ในบังคับของคำสั่งซึ่งถือว่าเป็นคู่กรณีมีสิทธิที่จะอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองเพื่อขอให้ฝ่ายปกครองทบทวนคำสั่งทางปกครองนั้นภายใน 15 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้ง โดยมาตรา 44 และมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กำหนดหลักการในการทบทวนคำสั่งทางปกครองของฝ่ายปกครองโดยการอุทธรณ์ไว้ 2 ชั้น คือ การอุทธรณ์ชั้นที่ 1 ยื่นคำอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองนั้นภายใน 15 วัน นับแต่ได้รับแจ้ง ซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ออกคำสั่งมีอำนาจทบทวนคำสั่งทางปกครองนั้นได้ ทั้งข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย และความเหมาะสมของคำสั่งทางปกครอง ให้เสร็จสิ้นภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ และหากเห็นด้วยกับคำอุทธรณ์มีอำนาจแก้ไขเปลี่ยนแปลงคำสั่งได้ทั้งหมดหรือบางส่วน กรณีที่ไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์จะต้องรายงานไปยังผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์ คือ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่กำหนดไว้ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งก็คือ ผู้มีอำนาจเหนือกว่าผู้ออกคำสั่งภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ (ภายในเวลาเดียวกัน) เพื่อพิจารณาอุทธรณ์
การอุทธรณ์ชั้นที่ 2 ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์จะต้องพิจารณาให้เสร็จสิ้นภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับรายงาน และหากพิจารณาอุทธรณ์ไม่แล้วเสร็จจะต้องแจ้งผู้อุทธรณ์ทราบซึ่งจะมีผลเป็นการขยายระยะเวลาการพิจารณาอุทธรณ์ออกไปอีก 30 วัน แต่หากไม่แจ้งให้ผู้อุทธรณ์ทราบจะเกิดผล 2 กรณี คือ
(1) วันที่ 61 นับแต่วันยื่นคำอุทธรณ์ ถือว่าผู้อุทธรณ์ได้ดำเนินการตามขั้นตอนการแก้ไขความเดือดร้อนเสียหายครบถ้วนตามมาตรา 42 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
(2) เกิดสิทธิการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพิกถอนคาสั่งทางปกครองภายใน 90 วัน นับแต่วันที่ 61 อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ไม่ได้สั่งการใด ๆ หรือยังไม่พ้น 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับคำอุทธรณ์ ผู้อุทธรณ์ยังไม่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
3. กรณีคำสั่งทางปกครองที่ไม่ต้องอุทธรณ์
มาตรา 48 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 บัญญัติไว้ว่า คำสั่งทางปกครองของบรรดาคณะกรรมการต่างๆ ไม่ว่าจะจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายหรือไม่ ให้คู่กรณีมีสิทธิโต้แย้งต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ทั้งในปัญหาข้อเท็จจริง และข้อกฎหมายภายในเก้าสิบวัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งนั้น แต่ถ้าคณะกรรมการดังกล่าวเป็นคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท สิทธิการอุทธรณ์และกำหนดเวลาอุทธรณ์ให้เป็นไปตามบัญญัติในกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา จากบทบัญญัติดังกล่าวข้างต้นคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยคณะกรรมการต่างๆ ไม่อยู่ภายใต้บังคับให้ต้องอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เนื่องจากคณะกรรมการต่างๆ เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจทางปกครองโดยเฉพาะ และไม่อยู่ในระบบสายการบังคับบัญชา คำสั่งทางปกครองของคณะกรรมการจึงเป็นที่สุดไม่มีองค์กรใดที่สูงกว่าที่จะพิจารณาคำอุทธรณ์ได้ ดังนั้น คู่กรณีจึงต้องโต้แย้งคำสั่งทางปกครองนั้นต่อศาลปกครองโดยตรง เว้นแต่จะมีพระราชบัญญัติเฉพาะกำหนดให้มีการโต้แย้งคำสั่งทางปกครองของคณะกรรมการได้ เช่น การยื่นอุทธรณ์การกำหนดแปลงที่ดินใหม่ของคณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดต่อคณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลางตามมาตรา 48 แห่งพระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2558 เป็นต้น
นอกจากนี้ มาตรา 44 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน กำหนดว่าคำสั่งทางปกครองใดที่มิได้ออกโดยรัฐมนตรีเท่านั้นที่ต้องอุทธรณ์ เนื่องจากรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้รักษาการตามกฎหมายเฉพาะฉบับใดก็เป็นองค์กรสูงสุดตามกฎหมายฉบับนั้นๆ จึงไม่มีผู้บังคับบัญชาที่สูงกว่าที่จะพิจารณาคำอุทธรณ์ได้ ดังนั้น คู่กรณีจึงต้องโต้แย้งคำสั่งทางปกครองนั้นต่อศาลปกครองโดยตรง
4. กรณีที่มีกฎหมายกำหนดให้ฟ้องคดีต่อศาล
ในบางกรณีกฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะกรณีหากผู้ฟ้องคดีไม่พอใจผลของคำสั่ง ให้มีสิทธิยื่นฟ้องคดีต่อศาลโดยไม่ต้องดำเนินการตามขั้นตอนก่อนการฟ้องคดีปกครอง เช่น มาตรา 60 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้ฝ่ายที่ไม่พอใจในคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ดินต้องดำเนินการฟ้องต่อศาลภายในกำหนดหกสิบวันนับแต่วันทราบคำสั่ง ดังนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีมิได้นำคดีมาฟ้องภายในกำหนดระยะเวลาย่อมทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธินำข้อพิพาทเกี่ยวกับการขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาฟ้องต่อศาลตามมาตรา 60 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน การที่ผู้ฟ้องคดีทำการคัดค้านและยื่นอุทธรณ์มิได้มีผลเป็นการอุทธรณ์ตามกฎหมายแต่อย่างใด สิทธิในการฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีหมดไปเมื่อพ้นระยะเวลาหกสิบวันแล้ว เช่นนี้ในเรื่องเกี่ยวกับการดำเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกำหนดจึงเป็นเรื่องที่สำคัญ เพราะหากบางกรณีกฎหมายมิได้กำหนดให้อุทธรณ์แต่ให้นำคดียื่นฟ้องต่อศาลปกครองได้เลย หากผู้ฟ้องคดีไปดำเนินการอุทธรณ์อาจทำให้ระยะเวลาการฟ้องคดีปกครองล่วงพ้นไป
———————————————
– ปรึกษาคดี ติดต่อ 063-6364547
– Line: @prueklaw
สำนักงานกฎหมาย พฤกษ์ แอนด์ พาร์ทเนอร์
สำนักงานทนายความคดีปกครอง ทนายความคดีปกครอง